主页  ::  个人服务  ::  社会职业状况



 

公务员工资要涨,更要规范

2004/09/11《职业》


  公务员加薪一直是一个敏感的话题,因为公务员加薪会“牵一发而动一百”。最近,传说北京市正在准备实施一个公务员加薪的“3581”阳光工程,即科员至局级公务员分别可以拿到3000元至10000元不等的月薪。这一消息虽然还没有得到北京市有关部门的证实,但北京市已开始对公务员工资、奖金进行规范却是事实。因为中央各部委的绝大多数公务员都在北京,无疑,北京市公务员工资制度的改革将牵一发而动全身,对全国公务员工资制度改革产生重大影响。为此,记者采访了全国人大常委、中国人民大学教授郑功成。  

公务员加薪要看“四大背景”
  记者(以下简称记):每一次公务员加薪都会在社会引起一些反响,您认为应该如何看待公务员加薪的问题?
  郑功成(以下简称郑):在讨论公务员工资问题的时候,必须先看这个问题的时代背景并且应当在大的背景下来加以分析。
  首先,就是劳动者的收入也包括公务员的工资,在整个GDP所占的份额是多少。自改革开放以来特别是近几年来,我国 GDP的增长很快,但是劳动者的劳动报酬包括公务员的收入在GDP中的比重却是下降的,是递减的。因此,我是主张在整个GDP的财富分配中提高劳动工资这一块的,否则,经济虽然持续高速增长,改善民生的步伐却可能放慢。这是一个大的背景。在这个大背景下,包括公务员也包括其他普通的劳动者,其工资报酬均应适当提高。
  第二个大的背景,就是我们需要一支什么样的公务员队伍。要跻身世界先进国家行列,应该走精英治国的道路,不仅要保证社会精英能进入到政府里去,而且应当提供较好的物质待遇以保持对精英人士的吸引力。但目前公务员的待遇显然还尚未达到这样的吸引力。
  第三个大的背景,是我们国家的公务员的工资现状。我觉得这不好评估。一方面是要搞清楚有多少人属于真正的公务员,有多少人在吃财政饭?另一方面是公务员的名义收入与实际收入的差别到底有多大?现在来看这个队伍很庞大,大约有4000万,但真正在政府中任职的工作人员实际上只有800万。从整个机关事业单位吃财政饭的这支队伍所消耗的财政资源来看,我国在世界上是相当高的。就是说,我们国家吃财政饭的总额在GDP的比率是偏高的。但是,平均下来它又只有中等甚至中等以下的水平。所以,从总体上讲提高公务员的工资水平是必要的。当然,同时也应该精兵简政,真正保证精英治国。比方说一个区长很称职、很优秀,给他五千、八千元工资,在北京并不能说是一个很高的数字。尤其需要指出的是,我们公务员的名义工资与实际工资收入是有很大出入的,或者说制度内的收入与制度外的收入是有很大出入的。一个处长、局长如果只靠政府工资单上发的那部分工资是很难保证其体面地生活的,有的公务员甚至无法解决一般的民生问题。所以,依靠制度外收入甚至靠贪污腐败等手段来弥补,便成了社会常态。因此,如果在增加名义工资的同时真正规范公务员的实际收入来源,那就意味着并不一定增加国家财政负担,而是让公务员的工资收入逐渐规范化,而这显然是理顺收入分配关系所必须的。
  第四个大的背景,是公务员的工资跟其他行业和系统的工资应当适当挂钩。目前北京市以至全国的公务员的工资都是处于中等状态。这个中等状态表明它有往上涨的空间,但是,要注意与其他行业人员的差距不要太大。事实上,现在从机关事业单位离退休的人员与企业退休人员的差距过大已造成了一系列的社会问题。因此,在公务员的加薪过程中要注意两者的协调。
  我前边所讲的四点,就是要客观地看待公务员加薪的问题。我们国家的公务员因为队伍庞大消耗国家财力的总额也很大,现在是要精兵简政,提高管理效率与提高薪酬水平应该是并重或相结合,相互推动。应该是用这样一条思路来考虑加薪的问题。
如果我们的加薪能换来管理效率的提升、人员的精简,能带来精兵简政、提高效能,能实现精英治政,这个加薪就是合理的。比如说建国初期几个人就管一个乡,现在到了几十甚至上百个人,我们能不能削减三分之一、二分之一的人员呢?如果削减二分之一,就等于同样的财政支出可以让公务员的工资翻上一倍,原来的财政负担并没有加重。所以,我一再强调公务员的加薪一定要与效能的提高和人员的精简及精英化相结合。  

规范收入并不是真正增加收入
  记:北京市的这一计划涉及到公务员工资的大幅度增长,您认为北京市的财政是否有能力实施这一计划?
  郑:具体谈到北京市的方案,我个人认为就北京市的财力应该是能承受的。因为北京市的人均GDP水平虽然低于上海却高于广东、广州,而广东的公务员的薪水应该说要高于北京。因此,就政府财力而论,我觉得北京市这次对公务员加薪是可以承受的。当然,前提条件是如何合理地评估和统计公务员的新酬水平,如果将制度内的工资和制度外的收入加起来,现在北京市恐怕有很多公务员已经达到这个水平了。所以,这里又有两个可能,一个是精兵简政、提高效能和增加工资相结合,如果做到这样一个结合,财政负担并没有加重,但公务员的工资由于精兵简政和效能提高而不仅名义上增加了,实际收入水平也增长了;第二个可能就是在维持现有人员队伍的条件下增加公务员的名义工资,而逐步消除那些制度外的工资收入即各部门、各单位创收带来的收益,这实际上是规范了工资收入,把制度内的工资和制度外的收入合并起来,其结果可能不是真正增加收入。这是两个概念。北京市的目标如果是以取消制度外的收入为代价或为条件,那么这种加薪实际上不是加薪而是规范公务员的收入,换言之,是让公务员的收入更加规范化、合法化、透明化,这应当是全国各地均应当推行的做法。
  我在主张总体上GDP分配中提升劳动所得的份额并将公务员的工资收入调高到社会平均工资水平之上的同时,亦不赞成过多地调高公务员的收入,因为公务员的薪酬待遇既要有利于吸引精英人才进入政府,也不能带来社会的不安定。尤其是在政府未能提高效能的条件下,公务员薪酬待遇的增加要审慎而稳妥。  
  记:据了解,在这一计划出台之前,北京市已开始对公务员工资发放进行规范,即清理整顿津贴、奖金,各单位不允许再私自发放奖金等,改由市财政统一进行发放。这一措施重在解决公务员的工资存在着部门和单位差距较大、不同职务间的工资差距过小的问题。您认为这对于解决目前一些单位存在的收入不公是否会有积极意义?是否会防止在公务员薪酬制度上的一些腐败现象?
  郑:这种做法我非常赞同。在我们国家,现实中往往是在不同部门工作的公务员的收入差距很大、而同一部门不同岗位上的公务员的收入差距却很小,前者扭曲了不同政府部门公务员的收入分配的公平性,后者抹杀了不同岗位工作人员收入分配中的效率原则,所有市场经济国家都不会出现这种状况。目前,在公务员系统反映较多的是,由于不同部门掌握的权利不一样,在不同部门工作的公务员的收入差异很大,更令人忧心的是,各个部门都在竞相创收,这实际上是在把国家利益政府化、政府利益部门化、部门利益小团队化甚至个人化,这对整个国家机器的运行和公务员队伍建设的损害是相当大的。所以,通过北京市这样的改革,先规范收入,再提高名义工资,然后由财政统一发放,就能够保证在同一职位上的人享受到公平的薪酬待遇,即无论去当哪个局长、哪个部长,同一级别的人都能拿到同样的报酬同样的待遇,这应该是我们公务员薪酬制度改革的必然方向。
  第二点是一些官员普遍性的腐败与薪酬分配不合理大有关系。长期的名义工资偏低,那么一些人就会在名义之外想办法。比如一个局长或一个厅长一个月就两三千的工资,一般的公务员工资更低,依靠名义工资实际上很难维持其本人与家庭成员的体面生活,从而导致了各个部门各显神通创收。所以,我觉得规范公务员的薪酬收入、适当维持并且提升公务员的薪酬水平,是建立一支廉洁的公务员队伍的必要物质条件。
  记:您赞成高薪养廉吗?
郑:高薪养廉我不赞成。因为高薪养廉不知道要高到什么程度,这是没有界限的。但是我赞成给公务员以较优厚的待遇,他们获得的薪酬与福利要能够维持公务员的较为体面的生活,并且这种待遇能够吸引到精英人才加入政府。其实,高薪养廉不是市场经济国家普遍奉行的,但给公务员以较为优厚的待遇是较为普遍的。所以,在薪酬和福利之间一些显性的收入不应过高,可以给他补充养老保险和补充医疗保险。给公务员以较为优厚的福利,可能要比完全的货币工资化更加合理一些,比如说公务员退休了,比其他行业多拿一份养老保险金,那么大家就会严于律己,就会很珍惜公务员的岗位。所以薪酬体系里应适当考虑显性的工资收入和隐形的福利、现阶段的收入和长期的收益,在进行制度设计时应该予以兼顾。薪酬体系的结构应该合理,不能说现在我们给一个局长一万元钱一个月,也不考虑到他将来退休怎么样,那与其给他一万元,不如只先给他九千,那一千块钱给他上补充养老保险。那样他就知道了自己在公务员队伍里兢兢业业奉公守法工作40年,退休以后自己的晚年还有一种预期的收益,他就会比较珍惜这个饭碗;如果没有这些福利,预期的收益没有,他可能干一段挣几万、甚至想法贪污一点就走了,所以高薪养廉不能解决问题。  

效仿是会有的
  记:您觉得公务员加薪会不会引起企、事业单位的效仿?
  郑:我想公务员加薪以后,参照公务员待遇执行的事业单位是要仿效的。这是以财政拨款为基础的,比如教师、医生,这样就不可能只加局长、区长的工资,肯定还要加校长、教授的工资。所以在这个问题上,政府所花的成本不能只考虑到机关干部,也应该包括其他财政拨款的事业单位。财政拨款性质的事业单位肯定要跟上去,但是那些企业化的事业单位却不一定。企业会不会也水涨船高呢?我有两点想法:一是企业的工资取决于劳动力市场,并不必然地要跟公务员的工资挂钩。企业劳动者的工资和公务员工资的挂钩取决于政府的宏观调控,他们虽然要保持相应的联系,但是哪一部分人先涨哪一部分人后涨,应该取决于市场,当然如果两者之间的收入分配差距拉到了极大,所有企业职工都不能忍受政府官员拿太多的工资,那又会成为社会问题,但是我想现在还不到那样一种程度。我不太主张非得让企业职工与公务员把薪酬水平拉平,是因为在很多市场经济国家,很多企业员工的收入要超过公务员,在北京也可以发现这种现象,一些研究生毕业时首选的就不是政府机关而是企业,这是很正常的。所以我认为我们不要事先设定企业职工的工资跟公务员的工资是一样的,或者是略低还是略高,因为那是市场价格所决定的。公务员的工资则取决于我们的财力和所需要岗位承担的职责。这两个方面从宏观上讲有一定的联系,但从微观上讲,这两个方面又有区别,我主张把公务员单独地拿出来,甚至把事业单位也分出来,当然这就取决于我们国家公务员法律的制定和颁布,明确界定哪些是公务员哪些是非公务员,以后将有公务员、公职人员、从业人员等几个不同的概念,他们的之间的薪酬水平应当是不完全一样的。  
  记:你觉得北京市这个计划如果实施的话,会不会引起其他省市的效仿?中央国家机关公务员是否也会跟进?
  郑:北京市的这种做法,我想有些省市已经在做了,广东那边的公务员工资是比较高的,吉林和其他一些省市也在进行政府雇员制试点,雇员制的年薪最高甚至可达二十万元。我要说的是,北京这种做法的好处就是有可能规范公务员的工资收入,使其合法化、透明化、统一化、公平化,这样也能够杜绝部门利益、部门创收、部门干部利益挂钩的现象,那政府的乱收费现象和其他的非法行为就失去了利益驱动机制。这一点其他地方可以研究和借鉴。北京公务员工资如果实质上增加了,中央和国家机关也肯定会跟着上调,因为北京的公务员加薪,北京的事业单位肯定也会跟着加薪,那就意味着北京市相当一部分人的收入都要往上涨,如果中央、国家机关工作人员不调整,两者之间的差距就会越来越大,所以,北京市的加薪也会带来连锁的效应。当然,如果这种加薪只是规范收入而并非实际增长收入,其效应就不会是如此。  
  记:您认为公务员加薪是否需要听证?
  郑:公务员加薪当然要考虑到社会的反响,但就这件事本身而言,更重要的是应当经过人大的审批,因为从法理上讲,政府虽然可以提出加薪的预算,但对预算的批准权却在人大,况且人大本身就是民意机关。因此,公务员加薪问题不是所谓听政会可以解决的问题,群众通过了最后还是要由人大常委会审定,由人大批准预算后才能执行。我是赞成由同级的立法机关——人大机关来审查政府的加薪方案的,因为这涉及到预算的制定和批准的问题。当然,接受社会的监督是另外一回事,我只是从决定这件事的法理与权限来讲的。  
  记:与经济发展水平相当的国家相比,我国公务员的工资相对是高还是低?
  郑:我们的名义工资与发达国家相比肯定是较低的,但从实际含金量来讲又不算低,事实上我们各方面的工资分配并没有理顺理清楚,比如名义工资与实际工资有很大的差异,制度内收入与制度外收入也有很大的差异,工资收入与职务消费之间的差异也是不规范的,对于公务员的工资状况,我只用两个字来概括就是“混乱”。  
  记:您对职务消费有何看法?
郑:从我国的实际情形出发,公务员的体面不是靠工资收入在维护,而是靠职务消费在维持。现在不是要搞公车改革吗?车辆的配置与使用就属于典型的职务消费。比如现在不要说省长、部长、市长、县长都会有专车,有的地方科长、乡长都有自己的专车,一个乡长、科长一个月可能只有上千元的工资,但他有个车还得配司机,这样整个国家的钱就不知道要花多少。可见,目前公务员的薪酬问题不单是加薪的问题,还应该理顺公务员工资分配的机制,规范工资的合理构成,这是目前一个很重要的问题。  

公务员工资改革的方向是什么
  记:你觉得我国目前公务员的工资制度改革该向何处去?
  郑:我觉得公务员工资制度改革应该是向规范化、透明化、货币工资加福利的方向发展,要明确界定工资收入与福利待遇,以实行工资收入为主、职务消费为辅,进行结构调整。在福利方面,兼顾短期的福利和长期的福利,使公务员能有预期的利益追求。
  记:您预测一下未来几年我国公务员薪酬制度的改革会是什么样的?
郑:我觉得步伐会加快,因为现在这种混乱不堪的局面不仅影响到整个公务员队伍的建设,而且社会影响也不好。但有几个问题要解决好,第一个就是要对公务员进行界定,哪些是公务员。目前,还没有明确的界定。因为《公务员法》要在下半年才能提到全国人大常委会审议,今年能不能出台还不能确定。按照草案,主要是政府部门、人大机关、政协机关、检察机关、法院机关、党的机关这六大系统,其他的比如学校怎么算,要分门别类。只有明确界定了公务员的范围才能制定合理的公务员薪酬制度。
第二是转化政府的职能。所有的部门都不能收费,所有的钱都来自财政,这就涉及到政府职能的转换和建设国家公共财政的问题。如果我们国家的财政不是公共财政,是经济财政,就不能保证满足公务员工资的拨款,那么政府职能也不能转换,薪酬改革也就不具备条件。
第三是要有计划、有预测。公务员是个稳定的制度,公务员的薪酬制度也应是个稳定的制度。让大家在选择职业的时候,就能够明确到了机关会有什么样的待遇,在那里干20年或40年还能够预期哪些待遇。当知道自己现实的收益加上预期的利益还不如下海做生意的时候,很多人就不会到公务员队伍里面去。因此,公务员的工资收入应该是制度化的、规范化的、相对稳定的,这就是公务员工资制度改革的方向。